Направления и механизмы институциональных преобразований государственного сектора науки

 

 

В настоящее время на государственном уровне принят курс на вывод из состава государственного сектора всех объектов, не обеспечивающих выполнение государственных функций Российской Федерации. Обеспечение государства на всех уровнях власти исключительно тем имуществом, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий, заявлено в качестве одного из основных направлений реализуемой в стране масштабной административной реформы. В рамках данного стратегического направления государством сформулированы следующие основные задачи[1] :

приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении государственных функций (полномочий) Российской Федерации;

проведение структурных преобразований в отраслях экономики;

обеспечение поэтапного сокращения числа федеральных государственных унитарных предприятий;

формирование доходов федерального бюджета.

Кроме того, на сегодняшний день наряду с задачами оптимизации субъектной размерности государственного сектора первостепенную значимость также имеют задачи повышения эффективности и результативности использования имущества, сохраняемого в государственной собственности. Не вызывает сомнений тот факт, что существующие механизмы управления не позволяют с должной эффективностью решать задачи, стоящие перед государственным сектором экономики.

Государственный сектор науки обладает целым рядом специфических черт и особенностей, учет которых необходим при реализации государственной политики в соответствующей сфере; в частности:

В свете обозначенных специфических особенностей государственного сектора науки, а также с учетом сформулированных выше целей, задач и принципов реформирования сети государственных научных организаций необходимо выделить следующие основные направления осуществления институциональных преобразований в данной сфере:

оптимизация сети государственных научных учреждений путем преобразования части из них в организации иных правовых форм;

постепенный отказ от использования в государственном секторе науки организационно-правовой формы унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения;

проведение разгосударствления (приватизации) научных организаций, не отвечающих сформулированным выше критериям их сохранения в составе государственного сектора;

развитие практики применения института доверительного управления в отношении государственных организаций науки в целях создания долгосрочных мотиваций их профильного развития, стимулирования рациональной интеграции, проведения предпродажной подготовки, повышения инвестиционной привлекательности и осуществления необходимых антикризисных мероприятий.

В настоящее время существует широкий выбор практических механизмов, позволяющих осуществлять институциональные преобразования в рамках государственного сектора:

Дополнительные варианты институциональных преобразований в отношении государственных учреждений предусматриваются проектами федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», находящимися в настоящее время в стадии рассмотрения.

Однако при всем многообразии предусмотренных действующим регулированием путей и механизмов институциональных преобразований государственного сектора, большинство из них плохо применимы к научным организациям, а те из них, которые относительно приемлемы, требуют уточнения и дополнения.

Преобразование учреждения в фонд либо автономную некоммерческую организацию

В соответствии с п.2 ст.3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» действие данного закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений; отчуждение указанного имущества регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным данным законом, применяются нормы гражданского законодательства. В соответствии с п. 2. ст. 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» учреждение может быть преобразовано в фонд и автономную некоммерческую организацию; преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом.

Таким образом, действующее законодательство принципиально допускает возможность преобразования государственного учреждения в фонд и автономную некоммерческую организацию. Соответствующие действия являются разгосударствлением, поскольку согласно п.2 ст.48 Гражданского кодекса Российской Федерации государство имеет право собственности на имущество финансируемых им учреждений[2] , тогда как согласно п.  1 ст. 7 и п.1 ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях» имущество, переданное соответственно фонду и автономной некоммерческой организации учредителями (учредителем), является собственностью фонда и автономной некоммерческой организации. Однако практическое осуществление таких действий принципиально сдерживается отсутствием установленных на законодательном уровне случаев и порядка преобразования государственных учреждений в фонды и автономные некоммерческие организации, что необходимо в соответствии с п. 2 ст. 17 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

Таким образом, в рамках разрабатываемого Федерального закона «О приватизации государственных и муниципальных учреждений» необходимо определить случаи и порядок преобразования государственных учреждений в фонды и автономные некоммерческие организации.

Применение данного механизма разгосударствления в сфере образования и науки целесообразно в отношении небольших экономически эффективных (самоокупаемых) организаций. При этом в число учредителей образуемых фондов или автономных некоммерческих организаций могут входить их работники, а также сторонние структуры, заинтересованные в их профильном развитии.

Преобразование учреждения в ОАО

В соответствии с п. 2. ст. 17 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учреждение может быть преобразовано в хозяйственное общество (в т.ч. ОАО); преобразование государственных или муниципальных учреждений в хозяйственные общества допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом. Данное действие является разгосударствлением, поскольку согласно п. 2 ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации государство имеет право собственности на имущество финансируемых им учреждений, тогда как согласно п. 1 ст. 66 того же документа имущество хозяйственного общества (в т.ч. ОАО) принадлежит ему на праве собственности. Однако данный способ приватизации государственного имущества не предусмотрен Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; в соответствии же с п.  5 ст. 13 названного закона приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными этим законом. Данное обстоятельство исключает возможность преобразования государственных учреждений в ОАО.

Таким образом, в рамках разрабатываемого закона «О приватизации государственных и муниципальных учреждений» необходимо предусмотреть возможность приватизации государственных учреждений посредством их преобразования в ОАО, а также определить случаи и порядок такого преобразования.

Применение данного механизма разгосударствления в сфере науки целесообразно в отношении средних и крупных экономически эффективных (самоокупаемых) организаций. Приобретателями акций образуемого ОАО могут становиться как работники организации, так и сторонние инвесторы, заинтересованные в ее профильном развитии.

Продажа имущественного комплекса учреждения

Продажа имущественного комплекса государственного учреждения является способом приватизации (разгосударствления) государственного имущества, поскольку в этом случае имущество учреждения, принадлежащее в соответствии с п. 2 ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации на праве собственности государству, отчуждается в собственность юридического либо физического лица. При этом данный способ приватизации государственного имущества не предусмотрен Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»»; в соответствии же с п. 5 ст. 13 названного закона приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными этим законом. Данное обстоятельство исключает возможность продажи имущественного комплекса государственного учреждения.

Таким образом, в рамках разрабатываемого Федерального закона «О приватизации государственных и муниципальных учреждений» необходимо предусмотреть возможность продажи имущественных комплексов государственных учреждений, а также обеспечить увязку данного механизма с установленными Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» способами приватизации, рассматриваемыми ниже в текущем разделе.

Применение рассматриваемого механизма разгосударствления в сфере науки целесообразно в отношении экономически неэффективных (убыточных) организаций.

Преобразование унитарного предприятия в государственное учреждение и разгосударствление последнего установленными законом способами

Возможность преобразования государственных унитарных предприятий в государственные учреждения предусмотрена ст. 34 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Однако данный закон не регламентирует соответствующую процедуру, отсутствует ее детальное описание и в других законодательных актах.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации преобразование ФГУП в государственное учреждение представляет собой одну из форм реорганизации юридического лица (изменение организационно-правовой формы). При этом права и обязанности реорганизуемого юридического лица (ФГУП) переходят к вновь возникшему лицу (учреждению) в соответствии с передаточным актом. Кроме того, как и при других формах реорганизации, кредиторы ФГУП вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств предприятия перед ними и возмещения убытков.

Ввиду существенной сложности приватизации государственных учреждений и отсутствия законодательного регулирования по данному вопросу использование рассматриваемого механизма для целей разгосударствления унитарных предприятий следует признать нерациональным.

Продажа имущественного комплекса унитарного предприятия

Возможность продажи имущественного комплекса унитарного предприятия предусмотрена Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Применение соответствующей процедуры не допускается в случае, если балансовая стоимость подлежащих приватизации активов унитарного предприятия превышает установленный законодательством минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества.[3] Продажа имущественных комплексов унитарных предприятий может различными предусмотренными Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» способами, рассматриваемыми ниже в текущем разделе.

Область возможного применения в научно-технической сфере механизма продажи имущественных комплексов унитарных предприятий представляется весьма ограниченной; в частности, его использование нецелесообразно в отношении высокоэффективных предприятий, обладающих существенным научным потенциалом. Реальная стоимость бизнеса таких предприятий в значительной мере определяется человеческим капиталом. Использование схем приватизации, связанных с продажей имущественного комплекса, не позволяет в должной мере учесть данный фактор, что, в свою очередь, неизбежно приводит к недооценке стоимости бизнеса и, как следствие, к недополучению государством доходов.

Проведение продажи имущественного комплекса целесообразно в отношении небольших унитарных предприятий при условии, что стоимость их бизнеса определяется исключительно стоимостью закрепленного за ними имущества.

Преобразование унитарного предприятия в ОАО со 100-процентным участием Российской Федерации и разгосударствление последнего установленными законом способами

Предусмотренная Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» процедура преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество (акционирования) предполагает отчуждение имущества унитарного предприятия в собственность создаваемого акционерного общества. При этом указанное имущество замещается в государственной собственности акциями этого общества.

Применение рассматриваемого механизма для целей разгосударствления унитарных предприятий в сфере науки следует признать наиболее целесообразным, поскольку он обеспечивает придание государственным научным организациям деятельности правовой формы открытого акционерного общества, обеспечивающей широкие возможности привлечения частного капитала и, вообще говоря, оптимальной с позиций их дальнейшего развития. Вместе с тем необходимо учитывать, что акционирование унитарного предприятия предусматривает необходимость разгосударствления образуемого ОАО со 100-процентным участием Российской Федерации, которое может быть осуществлено любым из рассматриваемых ниже способов.

Продажа федерального имущества

В рамках разгосударствления организаций может осуществляться продажа следующих объектов федеральной собственности:

имущественных комплексов учреждений;

имущественных комплексов унитарных предприятий;

акций ОАО.

Продажа всех названных объектов (далее – федеральное имущество) может осуществляться следующими способами:

Продажа принадлежащих Российской Федерации акций ОАО (далее – акции), помимо всех названных способов, может также осуществляться:

При этом продажа акций ОАО, балансовая стоимость основных средств которых превышает 5 млн. МРОТ, может осуществляться исключительно:

При продаже федерального имущества на аукционе право его приобретения получает покупатель, предложивший наиболее высокую цену. Аукцион является открытым по составу участников и признается несостоявшимся в случае, если в нем принял участие только один участник.

Применение данной формы разгосударствления организаций целесообразно в следующих случаях:

организация практически сменила профиль деятельности и не является научной по существу;

профильное развитие организации требует наличия инвестиций и/или стратегического партнера.

При продаже принадлежащих государству акций на конкурсе на покупателя возлагается обязанность выполнить в отношении приватизируемых акций определенные условия. На конкурсе могут продаваться пакеты акций, составляющие более 50% уставного капитала соответствующего общества. Право приобретения акций принадлежит покупателю, предложившему в ходе конкурса наиболее высокую цену, при условии выполнения им условий конкурса. Конкурс является открытым по составу участников и признается несостоявшимся в случае, если в нем принял участие только один участник.

Передача акций в собственность покупателя осуществляется только после полного исполнения им условий конкурса. Срок исполнения условий не может превышать один год. В случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения покупателем условий конкурса акции остаются в государственной собственности, а полномочия покупателя их в отношении прекращаются. До момента перехода права собственности на приватизируемые акции к покупателю, последний осуществляет голосование в органах управления обществом по ряду вопросов на основании письменных директив государства и не имеет права голосовать по вопросам реорганизации и ликвидации общества.

Условия конкурса могут предусматривать:

сохранение определенного числа рабочих мест;

переподготовку и повышение квалификации работников;

ограничение изменения назначения отдельных объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения;

проведение в отношении указанных объектов реставрационных, ремонтных и иных работ.

Определенный законом набор возможных условий конкурса является чрезмерно узким, имеет явную социальную направленность и не отвечает особенностям научной деятельности. В этой связи целесообразно расширить перечень условий, включив в него:

(1) сохранение общего профиля либо определенных направлений деятельности научной организации;

(2) осуществление определенного объема инвестиций, обновление исследовательской и испытательной базы, приобретение лабораторно-испытательного, производственного и иного оборудования;

В случае внесения предлагаемых изменений в законодательство о приватизации применение конкурсной процедуры продажи федерального имущества будет реально способствовать притоку в научный сектор собственников, ориентированных не на извлечение краткосрочных выгод, а на долгосрочное поступательное развитие приватизируемых научных организаций, модернизацию их технологической базы.

Продажа федерального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены допускается в случаях, если аукцион, специализированный аукцион или конкурс по продаже такого имущества был признан не состоявшимся в силу отсутствия заявок либо участия в нем одного покупателя. Поскольку использование рассматриваемых схем может привести к недополучению государством существенных объемов доходов, более целесообразным в такой ситуации временно воздержаться от приватизации федерального имущества и провести его предпродажную подготовку, либо использовать в отношении соответствующих организаций иные механизмы разгосударствления.

При продаже принадлежащих Российской Федерации акций на специализированном аукционе все победители получают акции по единой цене за одну акцию. Специализированный аукцион является открытым по составу участников и признается несостоявшимся в случае, если в нем принял участие только один участник.

Форма специализированного аукциона предусматривает распыление контроля над приватизируемым ОАО между несколькими акционерами, поэтому ее применение целесообразно в отношении наиболее крупных и экономически эффективных организаций, научно-техническая продукция которых пользуется спросом у целого ряда бизнес-структур. В отдельных случаях возможна также продажа на специализированном аукционе неконтрольных пакетов акций небольших организаций, если предполагается их покупка по крайней мере несколькими бизнес-партнерами и/или частью сотрудников организации.

Продажа акций за пределами территории Российской Федерации может быть осуществлена посредством их использования в качестве обеспечения ценных бумаг, выпускаемых иностранными эмитентами. С учетом низкой доходности и высокой стратегической значимости значительного числа научных организаций

использование данной формы следует признать нецелесообразным.

Продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг не может быть рекомендована в качестве общей схемы приватизации капитала научных организаций ввиду их низкой доходности и недостаточной привлекательности для большинства участников рынка ценных бумаг.

Внесение федерального имущества в качестве вклада Российской Федерации в уставный капитал открытого акционерного общества

Возможность внесения федерального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества предусмотрена Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Внесение федерального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества допускается:

при учреждении общества;

в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставного капитала общества.

При этом данная процедура может быть реализована только при условии, что доля акций открытого акционерного общества, находящихся в государственной собственности и приобретаемых государством в результате внесения федерального имущества, превышает 25% в общем количестве обыкновенных акций этого общества. Кроме того, акции акционерных обществ, балансовая стоимость основных средств которых на последнюю отчетную дату превышает 5 млн. МРОТ, могут быть внесены в уставные капиталы только стратегических акционерных обществ.

Механизм внесения федерального имущества в уставные капиталы акционерных обществ ориентирован на формирование интегрированных структур с государственным участием. При этом соответствующая процедура является весьма продолжительной, затратной и, в отличие от передачи акций в доверительное управление – необратимой. Кроме того, ее применение может ограничиваться задачами по развитию конкурентной среды.

Использование рассматриваемого механизма целесообразно в случаях, когда невелик риск принятия ошибочного решения – например, в ситуации, когда объединяемые организации имеют продолжительный позитивный опыт совместной деятельности. Кроме того, внесение федерального имущества в уставный капитал открытого акционерного общества может использоваться при укрупнении организаций научной сферы в целях концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и технологий.

Передача акций ОАО в доверительное управление

Правовые основы института доверительного управления определены главой 53 Гражданского кодекса Российской Федерации. Процедура передачи в доверительное управление находящихся в федеральной собственности акций в настоящее время регламентируется указами Президента Российской Федерации от 30 сентября 1995 г. № 986 и от 9 декабря 1996 г. № 1660, а также постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1997 г. № 989.

Передача акций в доверительное управление не влечет перехода права собственности на них к доверительному управляющему. Однако применение данного механизма может быть ориентировано на последующую продажу принадлежащих государству акций. При определенных условиях приобретателем всех либо части акций может выступать сам доверительный управляющий – соответствующая возможность предусмотрена действующим Законом о приватизации. Однако при этом продажа акций по результатам доверительного управления допускается лишь в отношении акционерных обществ, балансовая стоимость основных средств которых на последнюю отчетную дату не превышает 5 млн. МРОТ, и лишь в том случае, когда объявленный ранее аукцион, специализированный аукцион или конкурс по продаже акций был признан не состоявшимся в силу отсутствия заявок либо участия в нем одного покупателя. Данное обстоятельство существенно ограничивает возможности применения института доверительного управления для целей создания долгосрочных мотиваций развития профильной деятельности научных организаций и стимулирования рациональной их интеграции друг с другом и с промышленными компаниями. В этой связи целесообразно устранить соответствующие законодательные ограничения.

В качестве основных целей передачи акций в доверительное управление целесообразно выделить:

(1) создание долгосрочных мотиваций развития профильной деятельности организаций;

(2) стимулирование рациональной интеграции научных организаций друг с другом и с промышленными компаниями;

(3) проведение необходимых антикризисных мероприятий, санации бизнеса.

На основании сформулированных целей, а также с учетом специфики организаций научно-технической сферы можно предложить следующие базовые варианты передачи в доверительное управление находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ:

(1) передача акций общества в доверительное управление партнерству ключевых менеджеров и ученых;

(2) передача акций общества в доверительное управление организации - партнеру по научно-производственной кооперации;

(3) передача акций общества в доверительное управление профессиональной управляющей (антикризисной) компании.

Передача акций в доверительное управление партнерству ключевых менеджеров и ученых наиболее целесообразна в случае, когда стоимость бизнеса научной организации в первую очередь определяется ее человеческим капиталом. Поскольку в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации в качестве доверительного управляющего может выступать только индивидуальный предприниматель или коммерческая организация (за исключением унитарного предприятия), то для получения акций в управление группе менеджеров и ученых необходимо образовать и зарегистрировать юридическое лицо в форме коммерческой организации. Передачи акций в доверительное управление может осуществляться как на бесконкурсной основе (в тех случаях, когда масштабы бизнеса и специфика деятельности организации не позволяют образовать более одного «полноценного» партнерства), так и по результатам закрытого конкурса (в случае формирования в рамках организации нескольких партнерств). При проведении конкурса особое внимание должно быть уделено наличию в составе партнерств специалистов (как научного, так и управленческого профиля), наиболее значимых для функционирования организации.

Передача акций в доверительное управление предприятию-партнеру по научно-производственной кооперации целесообразна в отношении организаций, деятельность которых имеет прикладную направленность и у которых имеется сразу несколько постоянных контрагентов – потребителей научно-технической продукции. Передача акций должна осуществляться по итогам закрытого конкурса между заинтересованными компаниями-контрагентами, причем при подведении итогов конкурса обязательно следует учитывать предысторию совместной деятельности научной организации с каждым из конкурсантов.

Передача акций в доверительное управление профессиональной управляющей компании целесообразна в отношении организаций, находящихся в кризисном финансово-экономическом состоянии, и при этом обладающих существенным потенциалом развития. Процедура передачи акций должна быть конкурсной, однако к конкурсу следует допускать только наиболее профессиональные и квалифицированные компании, для чего необходимо проведение их предквалификации. При этом требования к управляющему должны быть акцентированы именно на его репутации, квалификации и наличии позитивного практического опыта антикризисного управления.

Преобразование ОАО в некоммерческое партнерство

Возможность преобразования акционерного общества в некоммерческое партнерство по единогласному решению всех его акционеров предусмотрена Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». При этом в рамках существующей нормативно-правовой базы отсутствует необходимая детализация данной формы преобразования применительно к акционерным обществам, 100% акций которых находится в государственной собственности. В этой связи целесообразно подготовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство, позволяющих осуществлять такое преобразование.

Статус некоммерческого партнерства представляется оптимальным для значительного числа небольших научных организаций, оказывающих в основном услуги (научные и консалтинговые) и не обладающих собственным испытательным и производственным оборудованием. Действующим законодательством определен обширный набор правовых форм некоммерческих организаций и возможных вариантов преобразования из одной формы в другую (например, некоммерческое партнерство может быть преобразовано в автономную некоммерческую организацию, фонд или общественное объединение). Преобразование научных организаций в некоммерческие партнерства целесообразно с позиций их встраивания в глобальную систему мирохозяйственных связей, налаживания контактов с зарубежными организациями аналогичного профиля, устранения барьеров доступа к системе международных грантов и различным программам поддержки исследований.

Уменьшение доли участия Российской Федерации в капитале ОАО в результате приобретения размещаемых последним дополнительных акций частными инвесторами

Разгосударствление организаций, действующих в форме ОАО, может основываться на размещении последним дополнительных акций при условии, что приобретателями таких акций становятся юридические и/или физические лица – частные инвесторы. В отличие от продажи находящихся в собственности Российской Федерации акций в рамках данного механизма получателем средств частных инвесторов выступает не федеральный бюджет, а сам объект разгосударствления. Таким образом, данный механизм позволяет совместить уменьшение доли участия Российской Федерации в капитале ОАО и привлечение частных инвестиций в деятельность последнего.

В настоящее время сокращению размеров участия Российской Федерации в капитале ОАО в результате проведения им дополнительной эмиссии препятствуют нормы ст. 40 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и п. 6 ст. 28 закона «Об акционерных обществах», в соответствии с которыми при наличии в государственной или муниципальной собственности акций ОАО, предоставляющих более 25% голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала обществ путем дополнительного выпуска акций осуществляется с сохранением доли государства или муниципального образования. Представляется целесообразным смягчить названное требование, установив, что по решению Правительства Российской Федерации увеличение уставного капитала указанных ОАО может осуществляться без сохранения доли Российской Федерации.

Наиболее адекватными специфике научно-технической сферы и ориентированными на широкое использование способами разгосударствления научных организаций являются:

применительно к государственным учреждениям –

применительно к унитарным предприятиям –

применительно к ОАО (в т.ч. образуемым посредством акционирования ГУП) –

Кроме того, в случае принятия федеральных законов «Об автономных учреждениях» и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях» применение организационно-правовых форм автономного учреждения и государственной автономной некоммерческой организации может быть весьма целесообразным в рамках разгосударствления и организации управления существующими федеральными государственными учреждениями науки.

Решения федеральных органов исполнительной власти об использовании конкретных путей институциональных преобразований в отношении тех или иных организации государственного сектора науки должны приниматься исходя из следующих условий (критериев):

Данное условие непосредственно определяет спектр допустимых для каждой конкретной организации форм разгосударствления.

Данное условие является принципиально значимым, поскольку в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации некоммерческие организации (учреждения, автономные некоммерческие организации, фонды, некоммерческие партнерства и др.) не могут иметь в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли.

В данном случае необходимо выделить три категории организаций: малые, средние и крупные. В качестве индикатора масштабов бизнеса целесообразно использовать среднесписочную численность сотрудников организации. Предельную численность работников малых организаций по аналогии с нормой Федерального закона от 14 июня 1995 г. №88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» следует установить на уровне 60 человек. Максимальное количество сотрудников средней организации, руководствуясь зарубежным опытом, целесообразно установить на уровне 250 человек.

Необходимые условия признания деятельности организации экономически эффективной должны заключаться в следующем:

организация не имеет просроченной задолженности по заработной плате, платежам в бюджет и во внебюджетные фонды;

общий объем кредиторской задолженности организации меньше, чем полуторагодичное производство добавленной стоимости;

организация имела прибыль по итогам двух последних отчетных периодов;

организация перечисляла часть полученной прибыли в бюджет.

Нематериальные активы являются объектом учета, поэтому оценка их вклада в совокупную стоимость бизнеса организации не представляет существенной сложности. Что же касается человеческого капитала, то его ценность в значительной мере определяется факторами, практически не подлежащими четкой формализации: профессиональным опытом научных сотрудников и менеджеров, их специальными знаниями, навыками и умениями, научной и деловой репутацией, личными контактами и связями и т.п. Поэтому для оценки стоимости человеческого капитала организации следует прибегнуть к косвенным методам. Наиболее рациональным представляется использование метода расчета прямых затрат на персонал, в рамках которого рассчитываются совокупные экономические затраты, осуществляемые организацией на своих сотрудников, включая затраты на оплату труда, охрану и улучшение условий труда, расходы на обучение и повышение квалификации и т.п. При этом следует заметить, что в современных российских условиях применение данного метода может привести к неполной оценке реальной стоимости человеческого капитала, поскольку уровень заработной платы сотрудников научных организаций далеко не всегда является адекватным отражением их квалификации. Поэтому целесообразно принимать во внимание дополнительные индикаторы, свидетельствующие о существенности вклада человеческого капитала в стоимость бизнеса, например, высокий уровень производительности труда при относительно небольшой фондовооруженности и т.д.

В данном случае фактически речь идет о наличии у организации ключевого партнера по научно-производственной кооперации, непосредственно заинтересованного производимой ею продукции (выполняемых работах, оказываемых услугах).

Проверка соответствия организации данному критерию должна осуществляться как на качественном, так и на количественном уровне. В рамках качественного анализа необходимо определить, является ли научно-техническая продукция организации уникальной, имеются ли в стране другие организации, производящие (способные производить) такую продукцию. Количественную оценку целесообразно проводить по аналогии с нормой Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», установив, что организация признается основным производителем некоторого вида научно-технической продукции, если ее доля в общем объеме производства такой продукции превышает 35%.

Выделенные выше механизмы разгосударствления научных организаций применяются при следующих условиях:

преобразование организации в фонд либо автономную некоммерческую организацию – в отношении экономически эффективных организаций, функционирующих в форме учреждений, стоимость бизнеса которых в значительной мере определяется нематериальными активами и человеческим капиталом, при условии, что профильная деятельность организации не направлена на извлечение прибыли;

преобразование организации в ОАО – в отношении средних и крупных экономически эффективных организаций, функционирующих в форме учреждений и унитарных предприятий, профильная деятельность которых направлена на извлечение прибыли;

продажа имущественного комплекса организации на аукционе – в отношении малых и средних организаций, функционирующих в форме учреждений и унитарных предприятий, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, при условии, что организация не является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг);

продажа имущественного комплекса организации на конкурсе – в отношении малых и средних организаций, функционирующих в форме учреждений и унитарных предприятий, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, в случаях, когда организация является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг). При этом условиями конкурса должно быть предусмотрено сохранение профиля деятельности организации;

внесение имущественного комплекса организации в уставный капитал ОАО – в отношении малых и средних организаций, функционирующих в форме учреждений и унитарных предприятий и имеющих единственного ключевого потребителя производимой научно-технической продукции (работ, услуг). Последний в этом случае выступает получателем вносимого имущественного комплекса;

передача акций организации в доверительное управление партнерству ключевых менеджеров и ученых – в отношении малых и средних экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, значимую долю в стоимости бизнеса которых составляют нематериальные активы и человеческий капитал;

передача акций организации в доверительное управление партнеру по научно-производственной кооперации – в отношении организаций, функционирующих в форме ОАО, которые не являются единственными производителями определенных видов научно-технической продукции (работ, услуг) и имеют нескольких ключевых потребителей производимой продукции. В этом случае передача акций в доверительное управление осуществляется по итогам конкурса, проводимого между ключевыми потребителями;

передача акций организации в доверительное управление профессиональной управляющей компании – в отношении средних и крупных экономически неэффективных организаций, функционирующих в форме ОАО;

внесение акций организации в уставный капитал ОАО – в отношении экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО и имеющих единственного ключевого потребителя производимой научно-технической продукции (работ, услуг). Последний в этом случае выступает получателем вносимых акций;

продажа акций организации на аукционе – в отношении экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, при условии, что организация не является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг);

продажа акций организации на специализированном аукционе – в отношении средних и крупных экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, при условии, что организация имеет нескольких ключевых потребителей производимой научно-технической продукции (работ, услуг);

продажа имущественного комплекса организации на конкурсе – в отношении экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, с незначительным вкладом в стоимость бизнеса нематериальных активов и человеческого капитала, при условии, что организация является основным (единственным) производителем определенного вида научно-технической продукции (работ, услуг). При этом условиями конкурса должно быть предусмотрено сохранение профиля деятельности организации;

преобразование организации в некоммерческое партнерство – в отношении малых и средних экономически эффективных организаций, функционирующих в форме ОАО, стоимость бизнеса которых в значительной мере определяется нематериальными активами и человеческим капиталом, при условии, что профильная деятельность организации не направлена на извлечение прибыли.

Порядок применения различных способов разгосударствления научных организаций в зависимости от сформулированных условий представлен в таблице:

 

Интеграция науки и высшего образования

В послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. указано на необходимость «интегрировать образование и научную деятельность. Развитие вузовской науки и крупных научно-образовательных центров должно стать приоритетной задачей».

Основной целью Федеральной целевой программы «Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2006 годы» являлось повышение эффективности использования и развитие научно-технического потенциала страны на базе объединения интеллектуальных и материально-технических ресурсов сферы науки и высшего образования.

Одной из форм, обеспечивающей интеграцию образовательного процесса и научных исследований, являются научно-образовательные центры (комплексы), созданные в рамках программы на базе государственных научных организаций (прежде всего институтов РАН) и высших учебных заведений. В рамках программы было создано и поддержано 154 научно- образовательных центра. Сформированная сеть научно-образовательных структур позволила выполнять научные проекты мирового уровня. Несколько тысяч студентов и аспирантов через научно-учебные комплексы получили доступ к уникальным установкам и оборудованию институтов Российской академии наук.

В рамках международных программ «Фундаментальные исследования и высшее образование» и «Межрегиональные исследования в общественных и гуманитарных науках» в университетах России были создано 26 научно-образовательных центров.

Важной институциональной формой интеграции образования и науки являются базовые кафедры и филиалы кафедр ведущих российских вузов, работающие в институтах РАН. Сейчас на более чем 350 таких кафедрах обучается более 16 тыс. человек. В преподавании на них задействовано около 5 тыс. научных сотрудников институтов РАН. В настоящее время ведется работа по передаче  Новосибирского Государственного университета в ведение РАН.

Меры государственной поддержки интеграции научной и образовательной деятельности представляется целесообразным сосредоточить на следующих направлениях:

Содействие институциональному развитию научно-образовательных структур, включая:

развитие сети научно-образовательных объединений (центров) в форме юридических лиц либо на договорной основе для реализации образовательных программ и/или проведения научных исследований;

развитие центров науки и высоких технологий, формируемых путем объединения вузовских, академических и отраслевых научных коллективов, в том числе - на базе государственных научных центров;

продолжение приоритетной поддержки ведущих исследовательских университетов как крупнейших научно-образовательных организаций со стороны государства на основе установления повышенных нормативов финансирования, охватывающих в том числе исследовательскую работу преподавателей, обновление приборной и информационной базы, кадровое развитие и ужесточения аккредитационных показателей;

создание инновационно-образовательных консорциумов, объединяющих вузы, научные организации, предприятия и, возможно, финансовые структуры, с последующим формированием на этой основе устойчивых инновационных кластеров;

расширение практики совместного участия НИИ и вузов в конкурсах на получение заказов на НИОКР, грантов, совместных научных изданий и т.п.;

формирование совместных ученых советов по научным направлениям, специализированных советов по присуждению ученых степеней на базе НИИ и вузов.

Введение новых инструментов бюджетного финансирования для поддержки интеграционных процессов в сфере науки и образования в увязке с комплексом необходимых мер по повышению эффективности использования бюджетных средств в сфере науки:

пересмотр структуры бюджетных расходов в пользу конкурсного финансирования, концентрация средств на приоритетных направлениях и переход к долгосрочным крупным комплексным проектам и программам. Целевое финансирование среднесрочных (на 3–5 лет) программ развития научно-образовательных структур (исследовательских университетов, научно-образовательных центров, базовых кафедр, филиалов кафедр и др.);

выделение средств из различных разделов федерального бюджета на институциональное развитие эффективных организационных форм интеграции научной и образовательной деятельности, в том числе в виде инвестиций на общежития и лабораторно-научные корпуса.

Инфраструктурное обеспечение интеграционных процессов в сфере науки и образования, в том числе: передача научно-образовательным структурам зданий, оборудования и иного имущества, высвобождаемого в процессе реструктуризации государственных научных учреждений; создание центров коллективного пользования научным оборудованием (в том числе на базе уникальных научных установок), телекоммуникационных сетей, совместных центров научно-технической информации, опытно-экспериментальных баз, испытательных полигонов и т.п.; формирование единой инновационной инфраструктуры на базе вузов и НИИ (центров передачи технологий, научно-технологических парков, консалтинговых фирм, бизнес-инкубаторов и др.), поддержка создания малых стартовых инновационных фирм.

 

Директор Департамента государственной научно-технической и инновационной политики

Д.В. Ливанов

 

---

[1] См., в частности, Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 г. №1165), Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2005 год (утв. распоряжением Правительства РФ от 26.08.2004 г. №1124-р).

[2] В общем случае – право собственности либо иное вещное право.

[3] В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 26.12.1995 г. №208-ФЗ «Об акционерных обществах» минимальный уставный капитал открытого акционерного общества должен составлять не менее одной тысячи МРОТ.